Une démocratie risquée

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Analyse samedi6 juin 2009

Par Denis Masmejan
Quelle est la place des initiatives contraires au droit international?

Analyse

Le débat sur la validité ou non de l’initiative a souligné une nouvelle fois la nécessité d’élaborer une doctrine pour apporter des réponses cohérentes à une question très complexe sur le plan juridique et politiquement délicate: faut-il ou non continuer à soumettre au vote populaire les initiatives qui violent le droit international et comment, en cas de vote positif, en assumer les conséquences?

Des clarifications seront apportées ces prochains mois par le Conseil fédéral, qui s’est engagé à rendre un rapport à ce sujet. Les données du problème sont connues: à s’en tenir à sa lettre, la Constitu­tion paraît limiter les possibilités d’invalider les initiatives populaires contraires au droit international au cas où ces dernières ne pourraient être appliquées sans violer un petit noyau dur de règles juridiques réputées communes à l’ensemble des nations et auxquelles celles-ci ne sauraient déroger – qui vont de la prohibition des crimes de guerre à l’interdiction de la torture.

Scénario impensable

Bien que la question soit discutée, il n’y a pas eu jusqu’ici de consensus pour faire figurer au nombre des règles impératives l’ensemble des libertés fondamentales garanties par plusieurs accords, dont la Convention européenne des droits de l’homme. Le Conseil fédéral s’est toujours prévalu de cette conception pour justifier que des initia­tives contraires à la convention européenne soient malgré tout soumises au vote populaire, mais n’a jamais été clair sur les conséquences qu’il convenait d’en tirer si l’initiative venait à être acceptée, et la Constitution ne l’est pas davantage. Ni le gouvernement ni les Chambres n’ont en tout cas jamais évoqué la dénonciation de la convention – la Suisse serait la première à le faire depuis la Grèce des colonels. Une renégociation à la baisse paraît en outre irréaliste, et aucune réserve ne peut être acceptée après coup.

La Suisse s’apprête donc, une nouvelle fois après le scrutin de 2004 sur l’internement à vie et après celui de l’an dernier sur les naturalisations par les urnes, à voter sur un texte dont la mise en œuvre la mettrait, au moins virtuellement, en contradiction avec ses engagements internationaux, sans que personne ait une vue très claire de la manière dont la contradiction devrait être surmontée.

On attend du rapport à venir du Conseil fédéral qu’il y apporte une réponse circonstanciée. Pour les juristes, il est hors de doute que le droit international est de toute façon appelé à l’emporter au final, car rien ne permet de penser que la Suisse se soustrairait à un jugement de Strasbourg. La question reste donc de savoir jusqu’où la contradiction entre une initiative et le droit international est un risque inhérent à la démocratie dont il faut s’accommoder. Un risque dont certains observent qu’il n’est pas propre qu’à la Suisse et que s’il venait au président de la République française de faire voter une révision de la Constitution contraire à un traité, rien, aucun mécanisme juridique n’y ferait obstacle, le Conseil constitutionnel n’étant pas le juge de la conformité de la Constitution au droit international.